Por Eduardo Abarzúa, Ph.D. en Ciencias del Trabajo, Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Director Magíster en Gestión de Personas en Organizaciones, Facultad de Economía y Negocios, Universidad Alberto Hurtado.
Artículo publicado en Revista Observatorio Económico Nº 63, Junio de 2012.
Desde el año pasado hemos visto el surgimiento de fuertes movimientos sociales en diferentes regiones del país que ameritan plantearse preguntas acerca de nuestras prácticas de (des)centralización y de organización política a nivel regional. ¿Cómo dar sentido a lo que sucede en las regiones? ¿Es un asunto político contingente o es un síntoma de un proceso histórico no resuelto? El tema no es nuevo; nuestro país carece de un modelo consensuado de desarrollo para sus regiones. La forma como Chile se ha armado territorialmente siempre ha sido desde el centro, sin consideración de las particularidades de nuestras regiones. La inspiración a la base de la creación de provincias y regiones, desde la colonia hasta nuestros días, ha estado casi siempre basada en criterios geoestratégicos y políticos más que socioeconómicos y culturales.
Al analizar el problema desde una perspectiva organizacional, se observa que a nivel regional existe un Intendente -nombrado por el Presidente de la República, que reporta al Ministerio del Interior-, que a la imagen del gobierno central es el jefe del gabinete que integra a SEREMIS y gobernadores. En una estructura paralela bastante confusa, el Intendente dirige el Gobierno Regional, compuesto por el Servicio Administrativo (una suerte de “ejecutivo regional”) orientado a generar planes regionales y a implementar proyectos de inversión y preside el Consejo Regional (CORE), un “parlamento regional” elegido por los Concejales Municipales de toda la Región.
En una reciente investigación(1) constatamos que las autoridades regionales tienden a sentirse representadas únicamente por las prioridades presidenciales contenidas en diferentes documentos (generalmente planes regionales), más que por los convenios de programación de las estrategias de desarrollo regional de largo plazo definidas en períodos anteriores. Por tanto, la tarea de representación del gobierno central se impone en la agenda del Intendente sobre los plazos y temas regionales. Según los propios actores institucionales entrevistados en dicho estudio, las planificaciones regionales existentes se han quedado sin nadie que las promueva: no son las autoridades regionales pues tienen plazos más breves de acción, ni el Consejo Regional que no se siente identificado como autor de la estrategia de desarrollo regional, ni los profesionales del Servicio Administrativo del Gobierno Regional, que se repliegan en las actividades cotidianas a falta del apoyo político a la estrategia de desarrollo local. La situación generalizada es, entonces, de ausencia de estrategia de desarrollo claro y compartido, lo que define un escenario en donde las decisiones de acción y de inversión se construyen a partir de arreglos y negociaciones contingentes entre los actores, fundamentalmente entre la autoridad regional y los Consejos Regionales.
En este escenario, la perspectiva propiamente regional, representada por el Consejo Regional (CORE), está disminuida en sus funciones y atribuciones frente a las del Intendente, quien al desarrollar paralelamente los tres roles antes descritos, suele concentrar decisiones y actuar en función de los mandatos políticos contingentes que llegan desde el nivel central. En el estudio antes mencionado son los Consejeros Regionales quienes expresan la mayor crítica hacia el modelo de regionalización vigente ya que por su función logran constatar permanentemente las tensiones que genera el modelo. En efecto, se manifiesta que una descentralización “en serio” debe contemplar no solo aspectos formales sino también el consiguiente traspaso y manejo autónomo de recursos, además de una mayor autonomía regional para la toma de decisiones. En este marco se plantea que si bien el traspaso de competencias desde otras instituciones y desde el nivel central puede ser un paso importante, este carece de sentido si no se refuerza en los GORE la capacidad para asumirlas en plenitud. Al respecto, es común desde casi todos los GORE el planteamiento de que se requieren y se requerirán mayores recursos en términos de profesionales y técnicos para asumir nuevas tareas y responsabilidades.
El estudio constata también que cuando ha habido procesos de planificación participativos (que incluyen actores de la sociedad civil y del sector privado), la integración de dimensiones económicas, sociales, ambientales y culturales, y un trabajo con perspectiva de largo plazo (10 años) que permite trascender los ciclos políticos, se ha generado un alineamiento del Gobierno Regional en torno a una visión y proyecto sentido para la Región, favoreciendo la generación de una estrategia de desarrollo del GORE como institución al servicio de dicho plan, rompiendo así las lógicas políticas de bloque oposición-gobierno.
Si somos rigurosos con el lenguaje, transferir algunas funciones administrativas a los niveles regionales, manteniendo centralizado el poder de decisión, significa desconcentración, y ese ha sido nuestro modelo de regionalización y descentralización. El resultado es desigualdad, concentración de la riqueza y descontento, pues se percibe que el crecimiento no llega a las regiones. Además de Intendentes que no duran más de 18 meses en sus funciones y un Consejo Regional que la ciudadanía no conoce ni legitima.
Actualmente existen dos proyectos de ley “esperando” discusión en el Parlamento en vistas a definir cómo se implementa la reforma constitucional del 2009, que buscaba aumentar el empoderamiento de la Regiones. Los dos proyectos pretenden modificar la Ley Nº 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR) y la ley Nº 19.884, que proponen como elementos más llamativos la elección Directa de los Consejeros Regionales, la elección del Presidente/a del Consejo por mayoría absoluta y agregarán nuevos criterios para la remoción del cargo del Presidente/a del Consejo. No obstante, ambos proyectos plantean también una serie de nuevas facultades que modificarían y clarificarían el carácter de los Gobiernos Regionales, descritas a partir de funciones generales, como también funciones de ordenamiento territorial, fomento productivo, desarrollo social y cultural, todas materias que las Secretarías Regionales Ministeriales dejarían de ejecutar a partir del cambio de perfil que se propone.
Aparentemente se trataría de un avance en el empoderamiento de las regiones, pero todavía hace falta avanzar en entregar a cada Región protagonismo en la construcción de su modelo y proyecto de desarrollo regional (el ejecutivo sería el articulador de esas propuestas con el proyecto de desarrollo nacional). Además, cada Región debiera tener un marco presupuestario conocido y estable, ingresos regionales regulares y mecanismos eficaces de coordinación entre los niveles nacional, regional y comunal. Todo lo anterior enmarcado en una ley. Empoderar implica que la Región tenga autonomía en la asignación, administración y operación de los ingresos del presupuesto regional percibidos por recaudación propia, coparticipación en impuestos nacionales o transferencias. La descentralización implica, en su mayor expresión, localizar la toma de decisiones e incluso la rendición de cuentas a nivel regional.
Este último escenario para algunos es impensable pues desataría sobregasto, clientelismo y endeudamiento regional. Este es el argumento que dan los actores políticos desde posiciones de poder en el centro. Por supuesto hay gradualidades que administrar, pero para poder hacer factible estos cambios será necesario replantear la organización de los Gobiernos Regionales, lo que implica cambiar roles de autoridades, modificar la estructura organizacional y servicio administrativo, crear nuevos puestos (Administrador Regional) e instalar la concursabilidad de las jefaturas de División y de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Regional. Todo esto requiere, ciertamente, la delegación de facultades para determinar las dotaciones necesarias, de acuerdo a las particularidades de cada Región. Sin embargo, lo más difícil para un cambio de esta naturaleza será vencer el temor de los actores políticos al empoderamiento y surgimiento de liderazgos regionales.
(1)Proyecto Mejoras transversales en gestión de personas de los gobiernos regionales. Subsecretaría de Desarrollo Regional/Dirección Nacional del Servicio Civil (2012).