Por Eugenio Giolito* y Lucas Navarro**. *Académico FEN UAH. Ph.D. en Economía Universidad de Maryland. **Director Magíster en Economía UAH. Ph.D. en Economía Universidad de Georgetown.

Publicado en revista Observatorio Económico Nº 102, 2016.

Un aspecto relevante del nuevo sistema de gratuidad en la educación superior es cómo afectará a la situación financiera de las universidades. Si bien todavía no hay precisiones, se espera que las universidades reciban el arancel de referencia por cada alumno en gratuidad. Dada la diferencia entre los aranceles reales y los de referencia, las universidades han expresado preocupación sobre cómo van a financiar esa brecha. Sin embargo, más allá de esto, poco se ha discutido sobre el destino de los recursos financieros que reciban las universidades.

¿En qué vienen gastando sus ingresos las universidades en Chile? Esta pregunta surge frente a los costos que están financiando los aranceles reales de las universidades y, en relación a ello, cuáles debiera financiar el Estado.

Es importante que los fondos se destinen al aseguramiento de la calidad académica y, también, que la administración de los mismos sea eficiente. Cuando el financiamiento es privado, los costos de una administración ineficiente los paga totalmente la organización, pero cuando el financiamiento es público, se transfiere la carga de esa ineficiencia al resto de la sociedad, la que termina pagando muy caro por los servicios que obtiene. Nunca es deseable que el Estado financie ineficiencias, tampoco de las universidades con gratuidad, aunque se trate de instituciones sin fines de lucro, públicas o privadas, o con vocación de servicio social. Concretamente, parece legítimo que distintas organizaciones traten de atraer alumnos compitiendo mediante publicidad, pero la óptica cambia cuando se transforman en prestadores privados de un servicio público, caso en el cual esta competencia publicitaria se transforma en una pérdida neta para la sociedad.

Si bien este punto es sumamente válido, a esta altura debe dejar de ser un argumento para eternizar las demandas para financiar cualquier gasto de las instituciones de la gratuidad. En otras palabras, no hay que confundir arancel cero con gratuidad. Nada es gratis al final de cuentas y por lo tanto el objetivo debiera ser brindar educación de calidad, destinando una inmensa proporción de sus ingresos a este cometido. La eficiencia en la asignación de los recursos públicos que gestionarán las universidades con gratuidad tiene que ser una prioridad. No obstante que los datos que a continuación presentamos son agregados, y que sería aventurado determinar la calidad que ofrecen las universidades en base a ellos, también es claro que el centro de la calidad de la educación que se imparte está en lo que se destine a los académicos, y no tanto a los servicios conexos como administración y marketing. Como puede verse, existe una gran heterogeneidad en cómo administran las distintas universidades sus recursos.

El gráfico 1 muestra la composición del gasto de las distintas universidades del sistema. En el gráfico se agrupan las universidades en cuatro categorías: Estatales, Privadas Cruch, Privadas No Cruch con gratuidad y el resto de las Privadas No Cruch. Las universidades de los tres primeros grupos pueden recibir alumnos elegibles para estudiar con arancel cero. Se muestra el porcentaje de gastos en remuneraciones, gastos de administración y ventas, otros gastos operacionales y gastos no operacionales. En general, entre las universidades estatales el gasto en personal se ubica entre el 50 y 80% del total, y en las privadas con gratuidad entre el 40 y 65%. Sin embargo, al considerar la composición del gasto en remuneraciones (gráfico 2) se observa un menor porcentaje de gasto en académicos y mayor gasto en personal administrativo en las instituciones estatales que en el resto de las universidades con gratuidad. Si bien existe una alta variabilidad en las estructuras de costos explicada por distintas orientaciones en los tipos de carreras ofrecidas, por ejemplo algunas más técnicas y otras vinculadas a salud, habría que tomar con cuidado la idea de que el Estado financie cualquier tipo de gasto administrativo, y más aún de publicidad y marketing, relacionado a alumnos con gratuidad. Lo mismo aplica al financiamiento de las remuneraciones, que en muchos casos se vinculan en gran proporción no a académicos sino a gastos administrativos, de directivos, y otras contrataciones. Aquí podríamos preguntarnos si -dado que la intención es que el sistema de admisión a las universidades con gratuidad sea centralizado, y que la información sobre las mismas la brinde el sistema de acreditación- tiene algún valor informativo el gasto de ventas, sobre todo si los recursos provenientes para los mismos son públicos.

El ser instituciones acreditadas por al menos cuatro años (uno de los requisitos de elegibilidad establecido para las universidades privadas), podría ser una garantía de que la administración de los recursos es aceptable como para brindar una educación de calidad. Sin embargo, es bien sabido que persiste una elevada heterogeneidad en los estándares de las distintas universidades con gratuidad tanto en calidad de alumnos, como en la cantidad y calidad de profesores por alumno e infraestructura, entre otras características. Además, cabe preguntarse si seguirá ocurriendo -como es de esperar- si los alumnos con gratuidad con mejores credenciales en términos de PSU se seleccionarán en las universidades de mayor calidad y si, además, el sistema no permitirá reducir las diferencias entre quienes entran a las distintas universidades. De ser así, la reforma en la educación superior no tendrá ningún efecto importante en reducir la desigualdad en el futuro.

Sería una pésima inversión para el Estado financiar la educación de alumnos de bajos ingresos en universidades que otorgan títulos de baja rentabilidad en términos de inserción laboral e ingresos esperados. Resulta difícil creer que solo financiando la matrícula del 50% más vulnerable de la población se lograrán grandes cambios si no se toma en serio el desafío de buscar la excelencia académica en todo el sistema. El fijar como parámetro de calidad los cuatro años de acreditación en las áreas obligatorias es insuficiente. Es inconcebible y discriminatorio para los beneficiados del sistema mantener las tremendas diferencias académicas que existen entre las instituciones de educación superior con gratuidad. Resulta absolutamente necesario asegurarse que las instituciones participantes entreguen verdaderamente servicios de calidad a sus alumnos, que hagan un uso eficiente de los recursos públicos y que brinden una infraestructura que permita contar con un ambiente académico adecuado para los alumnos más vulnerables de la población a los que se está financiando.

Por Carlos J. García* y Carlos J. Ponce**. *Ph.D. en Economía, University of California at Los Angeles, Estados Unidos. Académico FEN. **Ph.D. en Economía, University of California at Los Angeles, Estados Unidos. Académico FEN.

Publicado en revista Observatorio Económico Nº 87, 2014.

Cuando escuchamos hablar sobre los efectos que tendrá el aumento del gasto fiscal sobre nuestra desacelerada economía, parece como si estuviéramos frente a un truco de magia, que hará crecer al PIB mucho más que ese 9,8% de incremento del gasto público que se ha anunciado. Para entender cómo funciona esto, es necesario comprender qué es el “multiplicador fiscal”. Este concepto se refiere al efecto que tiene un aumento del gasto público sobre el PIB.

Lo explicamos a continuación: al incrementarse el gasto público en un millón de pesos, se producen más bienes y servicios y se contratan más empleados, todo de forma directa. Si el PIB crece más que sólo ese millón de pesos, es porque los nuevos empleados y los empresarios que venden bienes y servicios al sector público, y que reciben esos pagos por un millón de pesos, gastan una fracción de estos en consumo y la otra fracción la ahorran. Lo que consumen se transforma nuevamente en demanda de bienes y servicios que las empresas deben ofrecer. Para hacerlo, necesitan contratar más trabajadores y comprar bienes y servicios de otras empresas, generando así nuevos ingresos, que son en parte consumidos y en parte ahorrados, y así sucesivamente en diferentes repeticiones cada vez menores.

Bajo esta lógica, si el “multiplicador fiscal” produce un incremento del PIB mayor que ese millón, los economistas dicen que éste es mayor que uno. Hay que tener en cuenta, eso sí, que el multiplicador también funciona en la dirección contraria cuando cae el gasto público.

Pero, si es verdad tanta magia, ¿por qué entonces el gobierno no aumenta indefinidamente su gasto para mantener creciendo permanentemente la economía? La respuesta es simple: porque el multiplicador no siempre funciona. Los economistas han descubierto que el valor del multiplicador depende del estado del ciclo económico, es decir, de si la economía está creciendo poco –lo que llamamos recesión o desaceleración- o mucho –lo que llamamos expansión o aceleración.

En una economía desacelerada con recursos desocupados (trabajadores, maquinarias, etc.), el gasto fiscal funciona como un verdadero impulso y el resultado final es un multiplicador por encima de uno. Es decir, la varita mágica del gobierno funciona: cada peso extra que gasta se transforma, a nivel de toda la economía, en más de un peso. ¡Eureka, aparecen más conejos y palomas del sombrero del ministro de Hacienda!

Sin embargo, si todos los recursos de la economía están ocupados, el impulso del gobierno será inerte, produciendo sólo aumentos en la tasa de inflación. Si ese fuera el caso, el multiplicador sería menor que uno, la magia del gobierno se esfumaría y del sombrero del ministro aparecería sólo humo negro. Para peor, deberían subir más los impuestos para pagar el gasto extra que no produjo nada, por lo que del sombrero del ministro no sólo saldría humo negro ¡sino que se quemaría completamente!

Ahora, ¿cuánto es el multiplicador de la economía chilena? Las estimaciones indican que está entre 1,9 y 1,4. Es decir, por cada peso extra que gasta el gobierno, la economía produce aproximadamente 1,7 pesos adicionales. Esto indica que el aumento de 9,8% del gasto público, por lo menos a nivel agregado, es una cifra necesaria para activar la economía. Considerando los valores del multiplicador del gasto fiscal, el incremento del gasto aumentaría en dos puntos porcentuales el PIB.

Buenas noticias para el país; el próximo año el ministro de Hacienda logrará realizar su truco. Es una política acertada para los tiempos que enfrentamos.

EFECTOS DEL GASTO PÚBLICO SECTORIAL

Por otra parte, es importante mencionar que el efecto positivo final depende también de cómo se gasta el gasto.

La efectividad de la intervención gubernamental y del gasto público se puede abordar también desde una perspectiva microeconómica. Para países en desarrollo, la relación entre gasto público sectorial y los resultados obtenidos en tales sectores es, en el mejor de los casos, tenue. Si bien algunos estudios encuentran que un mayor gasto público en educación mejora los resultados educativos, otros similares no identifican ningún impacto del gasto público educativo sobre los resultados en tal materia¹. Los resultados en el área de salud son también desalentadores, ya que los efectos de aumentar substancialmente el gasto público en salud son levemente moderados.

¿Qué sugieren estos estudios sobre la efectividad del gasto público? Por un lado, que los aumentos de éste en algún sector específico sólo reemplazan los del sector privado. En otras palabras, las familias y las empresas disminuyen sus gastos en respuesta al mayor expendio estatal. El efecto neto es por lo tanto poco significativo. Y por otro lado, que los resultados negativos o ambivalentes de estos estudios se deben a prácticas de corrupción usuales en aquellos países con instituciones más “débiles”.

En este sentido, Chile se encuentra aún en una posición relativamente buena. Sin embargo, por primera vez desde 1998, el país dejó de liderar el Índice de Percepción de la Corrupción elaborado por Transparencia Internacional para Latinoamérica: perdió dos lugares en el ranking, quedando en el puesto 22 y siendo superado por Uruguay, ubicado en el 19.

Existen numerosos estudios que documentan el efecto que la corrupción tiene sobre la efectividad del gasto estatal. Uno reciente para países en desarrollo² encuentra que a mayor corrupción, menor es la efectividad del gasto público tanto en educación como en salud –las dos áreas en que el gobierno piensa invertir más ampliamente. De forma específica, prueba que un incremento de un punto porcentual en la participación del gasto público en salud en relación al producto bruto, no tiene efecto alguno sobre la mortalidad infantil en aquellos países con mayores índices de corrupción. Y que, de manera similar, un aumento de un punto porcentual en la participación del gasto público en educación en relación al producto bruto, tampoco afecta los resultados educativos en países con corrupción más elevada.

Desafortunadamente, existen razones para pensar que la corrupción impacta también en la composición del presupuesto gubernamental. La premisa esencial es que la práctica de actividades públicas ilegales se vuelve más rentable cuanto más difícil sea detectarlas. De esta forma, los ‘funcionarios’ involucrados en prácticas ilícitas tienen incentivos para manipular la composición del gasto público a favor de actividades con resultados difícilmente verificables y costosos de monitorear, como las compras de sofisticados equipos de defensa, la creación de grandes proyectos de infraestructura, los gastos relacionados con el orden público o la cultura, etc.

Sin embargo, no deberíamos alarmarnos. Las oportunidades de corrupción asociadas al gasto en educación parecen más bien limitadas. Resulta más simple y transparente monitorear compras de material escolar y el pago de salarios docentes, que las actividades antes descritas. Respecto a la salud, debemos estar bien atentos para fiscalizar los gastos en compra de equipos médicos altamente especializados y la construcción de infraestructura hospitalaria.

1. Véase, por ejemplo, Harbison, R., Hanushek, E. Educational performance of the poor: Lessons from Rural Northeast Brazil. Oxford University Press, Oxford. 1992; Mingat, A., Tan, J. On the mechanics of progress in primary education.’ Economics of Education Review, 2003.
2. Véase Andrew Sunil Rajkumar, Vinaya Swaroop. ‘Public spending and outcomes: Does governance matter?’ Journal of Development Economics, 2008.