Artículo publicado en Observatorio Económico Nº 55, Septiembre de 2011 Por Marcela Perticará*
*Profesora Facultad de Economía y Negocios, UAH. Ph.D. en Economía, Texas A&M University, EE.UU.
A principios de los años ochenta, una mega reforma educacional en Chile descentralizó la administración y el financiamiento de los colegios públicos hacia un sistema de gestión municipal e invitó al sector privado a participar en el desarrollo de la educación a través del financiamiento compartido, impulsado a partir de la implementación de un sistema de vouchers. La idea era introducir un mayor nivel de competencia en el mercado para obligar a que la oferta educacional proveyera un servicio de mejor calidad y al mismo tiempo creando las condiciones para crear una expansión en los servicios educativos.
La única certeza que tenemos treinta años después es que la competencia entre colegios es que hubo ampliación de oferta1 , pero la reforma no generó mayor calidad2 ¿Por qué?
Un pilar de la institucionalidad educacional chilena es que teóricamente permite a los padres “elegir” el establecimiento educacional; se espera que esto fomente competencia. El problema es que muchos padres no pueden elegir porque los establecimientos seleccionan3 a sus alumnos en base a criterios socioeconómicos o habilidades del niño o porque la familia enfrenta restricciones geográficas y financieras para elegir. La elección de los niveles socioeconómicos bajos y medio bajos está condicionada por cercanía al establecimiento, por el costo de la matrícula y por el hecho de que la escuela es la única en su comuna4 .
La buena competencia debiera estar en la generación de valor agregado, no en la selección del alumnado. La existencia de altos copagos ahonda la brecha socioeconómica entre establecimientos. La alta polarización social existente en la mayoría de las urbes chilenas, reproduce también este fenómeno en el sistema municipalizado: comunas pobres, con pocos recursos para complementar la subvención escolar, que deben atender a alumnos en promedio más vulnerables, enfrentan el éxodo de los alumnos más aventajados, y concentran una alta proporción de alumnos repitentes.
Por otra parte, la caída en la matrícula de los establecimientos municipales ha sido dramática en los últimos 20 años. Si en los años 80, la educación púbica concentraba el 80% de la matrícula hoy representa poco más del 35%. El que el financiamiento esté atado a la asistencia tiene en principio una lógica impecable: así los malos establecimientos se quedan sin alumnos. Además, frente a las altas tasas de deserción que había en la enseñanza básica y media en los años ’80, se esperaba que el pago per cápita funcionara como incentivo para que los colegios instrumentaran mecanismos para retener a su alumnado5. El problema fundamental es que gran parte de los costos de los colegios no esencialmente fijos. Y los ingresos per cápita generan un desfinanciamiento de los colegios municipales, que se ve agravado no solo por el éxodo de matrícula sino también porque una merma considerable de alumnado durante los meses de invierno.
Lo ideal es que gran parte del financiamiento sea fijo: que dependa de la dotación del establecimiento e incluya recursos para mantención y renovación de edificios. Una parte puede estar atada a valor agregado, pero no a niveles de logro, sino a la capacidad de los colegios de revertir situaciones iniciales, y podría pensarse en mantener un valor per cápita, pero que la capitación dependiera de algún promedio bi o trianual, no de la asistencia mensual.
Hoy sabemos que la mera instrumentación de un subsidio a la demanda no genera per se buena competencia ni mejora calidad. Menos aún en un contexto en el que no todos los actores compiten en igualdad de condiciones. Los recursos públicos tienen que estar abocados a garantizar educación de calidad e igualdad de oportunidades, independiente de quién es el proveedor (privado o público). Pero para que esto se cumpla, la única opción es derogar la selección y el copago en los establecimientos que reciban fondos públicos. Y hay que transitar hacia un mecanismo de financiamiento que refleje la estructura de costos cuasi-fija que enfrentan los colegios.
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1El número de establecimientos particulares subvencionados urbanos casi se duplica entre 2000 y 2009.
2Hsieh, C. y M. Urquiola (2006). “The effects of generalized school choice on achievement and stratification: Evidence from Chile’s voucher program”. Journal of Public Economics 90, pp. 1477– 1503.
3Los colegios lo hacen aún a expensas de la Ley General de Educación, que prohíbe expresamente implementar procesos de selección hasta 6º básico.
4Según datos de cuestionarios a padres SIMCE 2009.
5Entrevista a Alfredo Prieto, La Tercera, 18 de Septiembre de 2011..