Por Evangelina Dardati* y Ramiro de Elejalde**
*PhD. en Economía, University of Texas at Austin, USA. Académica de la Universidad Alberto Hurtado.
**PhD. en Economía, Universidad Carlos III de Madrid. Académico de la Universidad Alberto Hurtado.
Artículo publicado en Revista Observatorio Económico Nº 75, septiembre de 2013.
España, en sintonía con las metas fijadas por la Comunidad Europea, tiene objetivos muy ambiciosos en generación de energía con fuentes renovables. Para poder alcanzarlos, desde 1998 empezó a implementar distintas políticas de subvenciones a la generación de energía renovables, especialmente aquellas de origen eólica y solar.
¿Cómo operan estas subvenciones? Una planta de generación eólica o solar puede optar entre recibir una tarifa fija por cada kWh generado o una prima por encima del precio de mercado, siendo estas subvenciones decrecientes en la capacidad de generación de la planta. ¿Cuáles fueron los resultados? La participación de la energía eólica y la energía solar en la generación pasó de ser prácticamente inexistente en 1998 a ser 18% de la generación total en 2013. Si tenemos en cuenta al resto de las renovables (hidráulicas pequeñas, hidráulicas grandes, biomasa y otras), la participación pasó de 21% en 1998 a 36% en 2013. En el gráfico 1 podemos ver que el incremento de las renovables se explica por el incremento de la eólica y, desde 2006, por el incremento de la solar.
A simple vista podríamos considerar esta estrategia como efectiva en alcanzar los objetivos propuestos y una experiencia a imitar para el resto de los países. Pero, ¿cuál es el costo de esta aparentemente exitosa política pública para los contribuyentes españoles? Solamente en 2012, las subvenciones a las renovables sumaron 6.650 millones de euros. Para tener una idea, este monto representa 0.7% del PIB español o 15% de la recaudación del IVA. Si el objetivo de la política es la reducción de las emisiones de CO2, cada tonelada de reducción de CO2 tiene aproximadamente un costo de 250 euros. Para comparar, el precio de mercado de una tonelada de CO2 en bonos de carbono es de 15 euros.
¿Qué funcionó mal en el caso español?
Como es usual, el diablo está en los detalles. En 2006, se extendieron los beneficios que tenían las plantas solares de menos de 0.1 MW a las de menos de 10MW. La expectativa del gobierno era aumentar la capacidad instalada a 350MW. Sin embargo, un año y medio después la capacidad instalada solar era de 3300MW. La extensión de las subvenciones, sumado a una caída del precio de los equipos y los bajos tipos de interés, hizo que la inversión en paneles solares fuese un negocio extremadamente rentable. Los agentes no tardaron en reaccionar a los incentivos. El costo fiscal es enorme porque que las plantas solares tienen subvenciones diez veces mayores que las eólicas. En el gráfico 2 podemos ver que la participación de las subvenciones de energía solar en el total de subvenciones es de 40%, a pesar que su participación en generación de renovables es de 11%. El gobierno español reconoció que el sistema no era sostenible y decidió reducir las subvenciones y poner topes a las nuevas instalaciones de renovables. Sin embargo, el costo fiscal de las plantas ya instaladas sigue afectando las finanzas públicas.
¿Cuál es la política en Chile? El país también tiene políticas para incentivar la inversión en energías renovables. En 2010 se aprobó la ley de las ERNC (energías renovables no convencionales) que obliga a las generadoras eléctricas a comercializar 5% de energía proveniente de fuentes renovables no convencionales o centrales hidroeléctricas con una potencia máxima de 20MW. Este porcentaje se incrementa en 0.5% anual a partir del 2014, hasta llegar a 10% el año 2024.
A diferencia de España, en Chile la política se basa en cuotas y no en subvenciones. Una ventaja importante de este sistema es que no generará un agujero fiscal como sucedió en España, aunque obviamente repercute en los costos y precios del sistema eléctrico. Los costos para un sistema de cuotas están acotados y los paga el consumidor. Sin embargo, la modalidad no está exenta de problemas y, como en el país ibérico, se pueden generar consecuencias no deseables. Por un lado, el límite de 20MW para considerar como renovable una generadora hidroeléctrica es arbitrario, lo que genera incentivos para construir plantas más pequeñas y, por ende, se desaprovechan recursos. Por ejemplo, si se hace una central de 20MW en un lugar en donde podría construirse una de 30MW se están desaprovechando recursos que luego no se podrán volver a utilizar. Dada la cantidad de recursos de agua para potencial generación eléctrica con los que cuenta Chile este problema puede ser importante.
Por otra parte, en un sistema de cuotas, los riesgos de las inversiones los afrontan las empresas. Esto puede generar una subinversión en tecnologías más nuevas y desconocidas que, si bien tienen un potencial alto, también son más riesgosas. Por lo tanto, no es obvio que la ley promueva la mejor matriz energética en el largo plazo.
En síntesis, ninguna política de fomento de las ERNC, por bien intencionada que sea, está exenta de generar consecuencias no deseadas. Cualquiera que sea, debe estudiar cuidadosamente los potenciales beneficios y costos, sin olvidar que, al menos en la actualidad, las energías de fuentes no convencionales son más caras que las energías provenientes de fuentes convencionales, como el carbón.
Una regulación que obligue a tener una gran proporción de energías renovables implica indefectiblemente una energía más cara, mayores impuestos o la reasignación del gasto público desde otras áreas. Nada es gratis.
