En este artículo se realiza un breve análisis económico relativo a la introducción de una renta básica universal (RBU), una de las propuestas más controvertidas de los últimos tiempos.
Por: Carlos J. Ponce, PhD en economía, UCLA. Académico FEN- UAH
Publicado en revista Observatorio Económico Nº 148, 2020.
¿QUÉ ES UNA RBU?
Existen diversos mecanismos para proveer asistencia social. Es útil caracterizar a los mismos de acuerdo a dos dimensiones. Por un lado, la modalidad de la asistencia: ¿Es la ayuda suministrada a través de bienes, bonos escolares, etc. o simplemente mediante dinero? Por el otro lado la incondicionalidad (o no) de la asistencia: ¿Debe asistirse solo a aquellas personas con ingresos debajo de un cierto nivel, a los desempleados, a madres solteras en condiciones de pobreza, etc.?
La RBU es un programa que consiste en una asignación monetaria (ingreso) mensual incondicional transferida desde el estado a todos los ciudadanos. (1) Observe que (a) la entrega de esta transferencia monetaria es incondicional ya que no depende de la habilidad del beneficiario para generar ingresos. Esta característica distingue a la RBU de ayudas condicionales a la situación laboral y patrimonial del individuo (b) la ayuda se canaliza mediante dinero, otorgando libertad para decidir el destino de las mismas. Esta característica contrasta con otro tipo de programas (por ejemplo, ayudas para gastar únicamente en educación) cuyos beneficios se perciben solo si el individuo consume ciertos bienes específicos.
Esta descripción ignora completamente el financiamiento de un programa de estas características. Sin embargo considerar a la RBU como una transferencia monetaria positiva por encima de todos los otros ingresos de un individuo carece de sentido a menos que el gobierno tenga acceso a fuentes de financiamiento diferentes a los tributarias. Un ejemplo es el Fondo Permanente de Alaska, mediante el cual una parte de los beneficios de la industria estatal del petróleo se distribuyen igualitariamente entre los ciudadanos. (2) Esta manera de pensar en la RBU es limitada, dado que no todos los gobiernos tienen acceso a beneficios no impositivos para solventar este tipo de programa.
De esta manera, la RBU se debiera financiar, como la mayoría de los gastos gubernamentales, mediante impuestos a los ingresos, al consumo, etc. Desde esta perspectiva, la RBU es solo una característica más del sistema impositivo. Bajo la introducción de una RBU, algunos individuos terminarían siendo beneficiarios netos (aquellos cuyas contribuciones impositivas sean menores a la RBU) y otros contribuyentes netos. Puesto en otras palabras, la introducción de una RBU es equivalente a un sistema impositivo que genere transferencias monetarias desde los individuos con mayores ingresos a aquellos más desfavorecidos.
El hecho de que la RBU sea solo una característica del sistema impositivo, no significa que la misma no merezca atención y análisis. Como dijimos antes, la RBU es una idea revolucionaria ya que propone ayudas monetarias y universales.
¿ES LA UNIVERSALIDAD DE LA RBU UN CARACTERÍSTICA DESEABLE?
En principio, la respuesta es negativa. Dado un presupuesto fijo, el gobierno debiera identificar a los individuos vulnerables y focalizar su ayuda en estos grupos. Sin embargo, como remarcan Hanna et al. (2018) (3), en los países en desarrollo con altos niveles de informalidad, los programas de ayuda focalizada suelen estar sujetos tanto a errores de inclusión (destinar ayudas a grupos que no la necesitan) como a errores de exclusión (no detectar a todos los individuos vulnerables y excluirlos de la ayuda).
Al considerar estos argumentos simultáneamente, resulta claro que la decisión de instaurar o no una RBU depende del error que se desee minimizar. El error de inclusión es claramente más alto en un sistema de RBU, mientras que el de exclusión es mayor en los programas focalizados. La respuesta depende en última instancia de las características del país y la competencia estatal para identificar a los grupos vulnerables. Si bien no evalúan programas específicos de RBU, Hanna et al. (2018) muestran que, para Indonesia y Perú, los programas focalizados son más eficientes que los universales y entregan mayores beneficios per-cápita en comparación a estos últimos.
Aún cuando los programas focalizados suelen ser superiores, es importante notar que los estudios existentes no consideran los costos de implementación de estos. La asistencia focalizada suele ser muy costosa ya que su implementación requiere información periódica acerca del estatus de pobreza de los individuos. En cambio, los costos administrativos de la RBU son bajos dados los sistemas de pagos actuales.
¿ES LA MONETIZACIÓN DE LA RBU UNA CARACTERÍSTICA DESEABLE?
En muchos programas sociales, los beneficiarios reciben asistencia directa no monetaria, como ayudas alimenticias, bonos para programas escolares etc. Por el contrario, uno de los pilares de la RBU es canalizar la ayuda mediante transferencias monetarias delegando en los beneficiarios la libertad de decidir cómo gastar el dinero recibido.
¿ES EFICIENTE TRANSFERIR DIRECTAMENTE DINERO PARA QUE LOS BENEFICIARIOS DECIDAN COMO GASTARLO?
Desde la perspectiva del beneficiario, una transferencia monetaria es siempre superior a una ayuda o asistencia atada al consumo de ciertos bienes específicos. La razón es que los beneficiarios conocen mejor sus necesidades y deseos una agencia gubernamental. De esta manera, el gasto que los mismos hagan de la RBU se ajustaría perfectamente a su situación individual. En definitiva, el argumento a favor de transferencias monetarias es que son los beneficiarios quienes mejor conocen como gastar su dinero y no un tercero como el gobierno.
No obstante, muchos académicos alegan que las asistencias atadas al consumo de ciertos bienes son ‘socialmente’ superiores a las transferencias monetarias. Los argumentos se caracterizan por tener una profunda raigambre ‘paternalista.’ Se esgrime que si las ayudas fueran monetarias, los beneficiarios gastarían una parte importante de las mismas en bienes de tentación (alcohol, cigarros, sustancias adictivas, etc.) e incluso que se volverían dependientes del dinero.
En definitiva, desde una perspectiva práctica, se necesita conocer cómo gastarían los beneficiarios su RBU. En un reciente estudio, Banerjee et al. (2019) (4) intentan aclarar este asunto. Desafortunadamente, existe escasa evidencia acerca de programas de RBU. Solo tres esquemas pueden considerarse ejemplos reales de RBU. Uno de ellos en el estado Madhya Pradesh de la India, otro en dos aldeas de Namibia, y finalmente, el programa de transferencias monetarias introducido en Irán en el año 2011. Ninguno de estos programas, sin embargo, ha sido evaluado.
Para sortear este inconveniente, Banerjee et al. (2019) usan evidencia empírica, para en países en desarrollo, de programas estatales que, como lo propone la RBU, entregan beneficios mediante transferencias monetarias. Dada estas limitaciones, es importante ser cautelosos a la hora de extrapolar directamente los resultados al caso de la RBU.
La evidencia disponible sugiere que los argumentos paternalistas carecen de sustento empírico. En primer lugar, las transferencias monetarias no alientan el consumo extra de bienes de tentación. En realidad, la evidencia sugiere que la gente que recibe transferencias monetarias termina consumiendo menos de estos bienes. Segundo, tampoco hay pruebas claras de que las transferencias monetarias disminuyan los incentivos a trabajar. En mi opinión, es poco probable que los incentivos a trabajar de los individuos en condiciones de subsistencia se vean deteriorados. Finalmente, una lista muy abundante de otros estudios mencionados en Banerjee et al. (2019) encuentran evidencia de que las transferencias monetarias poseen impacto positivo sobre una serie de indicadores como la escolaridad, alimentación adecuada, ahorros, salud, etc.
CONCLUSIONES
Si algo muestra este artículo, es lo complejo de decidir entre opciones de políticas públicas para ayudar a grupos sociales vulnerables. La idea de la RBU es revolucionaria en algunos aspectos. La escasa evidencia disponible sugiere que el bienestar de los beneficiarios mejora cuando la ayuda se canaliza a través de transferencias monetarias que otorgan a estos libertad y flexibilidad a la hora de decidir sus gastos. Más compleja es la propuesta de hacer universal la ayuda monetaria en lugar de focalizarla en los grupos más vulnerables. La evidencia sugiere que los programas focalizados son superiores en términos de bienestar. Sin embargo, como se discutió antes, no existen aún estudios que cuantifiquen los posibles ahorros en costos administrativos debido a una política de RBU.2
(1) El concepto de ciudadanía es un aspecto opaco, dada la importancia de los flujos migratorios actuales.
(2) La cuantía de esta RBU varía entre 1000 y 2000 dólares por año.
(3) Hanna, Rema and Benjamin Olken, “Universal Basic Incomes vs. Targeted Transfers: Anti- Poverty Programs in Developing Countries,” Journal of Economic Perspectives, August 2018.
(4) Abhijit Banerjee, Paul Niehaus and Tavneet Suri, “Universal basic income in the developing world.’’ MIT, working paper, 2019.