Por: Eduardo Abarzúa, Decano Facultad de Economía y Negocios UAH.
Co-escrita con Cristina Orellana, ingeniera en agronegocios, especialista en gobiernos corporativos e integrante del Consejo de Alta Dirección Pública
El Ejecutivo ha presentado un proyecto de ley que, según se nombra, fortalece el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) y la dirección nacional del Servicio Civil. Sin embargo, al examinar la propuesta están ausentes temas centrales y conocidos que se relacionan con la sustentabilidad de esta política pública, lo que, unido a la urgencia y momento político de la tramitación, generan preocupación respecto de la viabilidad y la pertinencia de un proyecto de esta naturaleza. Con esta perspectiva y en tanto integrantes del Consejo de Alta Dirección Pública, manifestamos nuestra preocupación basados en los siguientes nudos críticos.
1. El proyecto no se hace cargo del principal problema que afecta al Sistema de Alta Dirección Pública (SADP). La instauración del SADP, en 2003, tuvo por objeto profesionalizar la gestión directiva del sector público y dejar atrás prácticas clientelares, a través de la selección -sobre la base del mérito y a través de concursos públicos- de los directivos de los principales servicios públicos de nuestro país. Los concursos permitían seleccionar a los candidatos más aptos para cada puesto y el nombramiento fue entregado a la autoridad gubernamental, la que podía elegir a cualquiera de los nominados o declarar desierto el proceso si ninguno de ellos era de su agrado. De esta forma se aspiraba a nombrar directivos profesionales, quienes encabezarían servicios públicos que ejecutan políticas públicas, la mayoría de ellas, trascedentes a cada gobierno.
En su desarrollo, el SADP ha experimentado múltiples desafíos y, entre ellos, el más persistente y complejo ha sido la alta tasa de desvinculación de los directivos seleccionados por el sistema. Pese a los esfuerzos desplegados a través de la reforma de 2016 -tales como la facultad presidencial de nombrar directamente hasta 12 jefes de servicio-, al concluir el segundo año de gobierno el 74,33% de los directivos de primer nivel, en los tres últimos gobiernos, han sido removidos o no renovados: 77,8% en 2012; 72,6% en 2016 y 72,6% en 2020.
La situación es similar en el segundo nivel jerárquico, al segundo año de gobierno un promedio de 53,53% de los directivos de esta categoría en los tres últimos gobiernos habían sido desvinculados o no renovados: 48,5% en 2012; 58,9% en 2016 y 53,2% en 2020.
Esta situación impacta en la continuidad de las políticas públicas y en la calidad de la conducción de servicios públicos; además de los elevados costos de los procesos de selección y el desincentivo que representa para atraer buenos candidatos.
El proyecto no se hace cargo de este aspecto. Se pretende que la propuesta de establecer causales para la remoción de directivos de segundo nivel jerárquico contribuye a dar estabilidad a este segmento, sin embargo, se incluye entre dichas causales el cambio del perfil de selección o de las prioridades y desafíos del cargo, sin que se genere ningún contrapeso a la decisión de la autoridad -como podría serlo la intervención del Consejo de Alta Dirección Pública- que impida que se invoque una causal como la señalada para enmascarar desvinculaciones por falta de confianza política.
Los Altos Directivos Públicos lideran servicios públicos responsables de ejecutar las políticas públicas definidas por la autoridad gubernamental y para hacerlo no necesitan ser militantes ni adherentes al gobierno en ejercicio, sino que deben ser técnicamente competentes y ejercer su rol con neutralidad y prescindencia política, al mismo tiempo que con lealtad al gobierno democráticamente elegido por la ciudadanía.
El SADP ha alcanzado un nivel de desarrollo y madurez que hace necesario abordar este aspecto, a fin de asegurar que las desvinculaciones de directivos que han accedido a sus cargos sobre la base de sus méritos se funden en un desempeño deficiente de su rol y no en consideraciones políticas ajenas al mismo. Para este propósito será necesario dar mayor preponderancia a los convenios de desempeño como instrumento de evaluación, retención y/o egreso de directivos públicos, haciendo consistente los criterios de selección y los de egreso.
2. El proyecto no aborda la gobernanza del Sistema de Alta Dirección Pública. Si el sistema avanza, como debiera hacerlo, hacia un modelo de gestión de desempeño de los directivos que selecciona, se hace necesario revisar la gobernanza del sistema y el rol del Consejo de Alta Dirección Pública.
Con la perspectiva basada en desempeño ya expuesta, se hace necesario un consejo autónomo que pueda desarrollar las herramientas y ser un componente independiente en la apreciación del desempeño de directivos cuyos resultados impactan la gestión política, garantizando la calidad de las prestaciones directivas al gobierno. Estos mismos roles pueden ser extendidos a los diferentes aspectos ligados al servicio civil de carrera y, en general, a la gestión de personas en el Estado, como también, al establecimiento de estándares de integridad y a aspectos de equidad remuneracional, diversidad e inclusión y relaciones laborales basadas en el respeto a los derechos fundamentales en el trabajo.
Con ese paradigma es posible imaginar una gobernanza del sistema que, con autonomía, tenga tuición sobre la Alta Dirección Pública y el Servicio Civil, integrado por consejeros y consejeras expertos en gestión pública y gestión de personas y, resguardando en su composición la imparcialidad, pluralidad y calidad técnica dado que responderán por servicios de dirección que serán entregados a los gobiernos a través del estamento directivo y los funcionarios públicos. Un órgano de esta naturaleza debiera generar su propia presidencia ejecutiva y podría también intervenir en la selección y eventualmente designación del director/ra del Servicio Civil.
3. El proyecto no contribuye a establecer una clara distinción entre el Gobierno y la Administración, que permita generar una dirección pública profesional, necesaria para hacer frente a los actuales desafíos de la gestión del Estado. Si se introduce la apreciación del desempeño obtenido en el cumplimiento de un convenio, como criterio para evaluar, orientar y gestionar trayectorias de directivos públicos y, al mismo tiempo, se crea una autoridad autónoma a cargo del Servicio Civil y la Alta Dirección Pública, para dialogar con la autoridad política respecto de resultados comprometidos por directivos, se habrá establecido una distinción bastante más nítida entre administración y gobierno. En ese marco, los altos directivos públicos son parte de la administración y están abocados a atender en forma regular y continua las necesidades sociales, implementando, ejecutando y administrando políticas públicas en el ámbito de sus competencias.
Esta separación tiene interesantes consecuencias en una mejor articulación y sinergia, complementariedades y equilibrios entre ambas esferas. Permitiría, por ejemplo, estabilizar un estamento directivo profesional que preste servicios de dirección al ejecutivo y que es conducido por un órgano del más alto nivel. Del mismo modo, que crea el espacio y permite proyectar políticas públicas de Estado, concebidas para el largo plazo, en respuesta a objetivos nacionales -salud, educación, medio ambiente, justicia, entre otros- que trasciendan los cambios de gobierno.
4. El proyecto se somete a la consideración del Congreso Nacional con suma urgencia, sin un trabajo prelegislativo y sin considerar el contexto derivado del proceso constituyente en curso. Los niveles de desarrollo alcanzados por el SADP y su aporte al proceso de modernización del Estado ameritan un análisis exhaustivo de sus siguientes etapas de evolución, lo que no se condice con la tramitación apresurada que se impone a través de la urgencia definida por el Ejecutivo. Que además no incluyó un proceso sistemático de evaluación de esta política pública y un trabajo previo de construcción de consensos con los distintos actores del sistema (Consejo ADP, directivos públicos, mundo académico, organizaciones de funcionarios, etc.), como fue el caso de la reforma del 2016.
Adicionalmente, debe tenerse a la vista que el proceso constituyente, sin lugar a dudas, abordará el modelo de empleo público imperante, por lo que parece aconsejable esperar a conocer el marco que la nueva constitución definirá en la materia antes de acometer nuevas reformas al SADP.