El mercado del Gas Licuado de Petróleo (GLP) y del Gas Natural (GN) se tomó los principales titulares de los medios de comunicación al conocerse las recomendaciones de la Fiscalía Nacional Económica (FNE), surgidas del Informe Preliminar de su sexto estudio que abordó el comportamiento de este rubro en el período comprendido entre 2010 y 2020, detectando una “baja intensidad competitiva observada entre 2014 y 2020” en el ámbito de distribución del GLP e imperfecciones en el mercado del GN debido, principalmente, a “defectos en la regulación” que fueron aprovechados por Metrogas.
Los resultados generaron reacciones en el mundo político, colocando nuevamente en la palestra el rol del Estado en materia de regulación de los mercados más sensibles para la población y desde los sindicatos, reivindicaron el papel que puede jugar ENAP en el control de precios si entrara, directamente, a la cadena de distribución mayorista del GLP.
Este estudio de la FNE contó con la asesoría de académicos, entre ellos, Eduardo Saavedra, director del Departamento de Economía de la FEN-UAH y director académico del Centro Interdisciplinar de Políticas Públicas de la UAH, especialista en materia de regulación y libre competencia. Razón por la cual, fue requerido por diversos medios de comunicación para explicar los alcances de las recomendaciones y aclarar las dudas de la ciudadanía, que, finalmente, es la afectada por los altos precios que debe pagar para abastecerse de estos combustibles.
Mercado del Gas Licuado de Petróleo (GLP)
“Baja intensidad competitiva significa que no operan adecuadamente los traspasos de variaciones de costo, variaciones de precios a los consumidores, sobre todo cuando los costos bajan (del petróleo), uno esperaría que los precios bajen y eso también beneficia a los consumidores”, dijo en CNN Chile sobre la constatación de la hipótesis con la que partió el estudio respecto que el mercado de los distribuidores mayoristas de GLP no estaría funcionando adecuadamente desde la perspectiva de la competitividad, teniendo en cuenta que la baja del costo del petróleo no fue traspasada proporcionalmente a los consumidores en el período 2014-2020, aumentando su margen anual de un 35% a un rango entre 50% y 55% , sumado la alta concentración si se considera que solo tres empresas (Gasco, Abastible y Lipigas) tienen en conjunto más del 98% de la distribución mayorista del país y sin que tampoco se registrara la entrada de nuevos actores.
En ese contexto, Saavedra, explicó que esta baja intensidad competitiva, efectivamente se produce: “Cuando hay márgenes elevados, de manera consistente, y no parece haber competencia muy fuerte, porque no ha habido entrada en los grandes mayoristas; uno esperaría que la entrada de nuevos actores signifique, o sea consecuencia, de una mayor competencia”, agregando que otros indicios son: “…la alta concentración, los amarres que hacen las grandes distribuidoras respecto de las distribuidoras minoristas para lograr la exclusividad, etcétera. Hay un gran etcétera que ha operado en este mercado y que hace pensar que, efectivamente, hay baja competencia”.
Y es precisamente el tema de los “amarres” entre mayoristas y minoristas el punto cuestionable: “El foco está dado principalmente en que a través de relaciones contractuales – de contratos que amarran a los distribuidores minoristas con exclusividades, con premios a las exclusividades, con castigo si se salen de la exclusividad – se replica la baja competencia que hay en la distribución mayorista […]. Esa alta concentración que hay en la parte de arriba del mercado de distribución, la replican hacia abajo […] sobre todo con estos contratos de amarre con los distribuidores minoristas”.
De ahí que la recomendación de la FNE: “…lo que busca, es desligar ese amarre, de modo que la mayor
competencia fluya desde abajo, donde los distribuidores minoristas empiecen a presionar por la variable precio y por vender solo a aquel que le vende más barato y eso desarticule el alto poder de mercado que existe aguas arriba”, explicó Saavedra. En ADN Radio, profundizó señalando que se trata de separar esta industria: “aquellas empresas que están en la cadena de distribución a nivel mayorista no puedan operar ni directamente vendiendo cilindro, como algunas lo hacen, ni imponiendo restricciones, que se llaman verticales, es decir contratos de exclusividad por ejemplo o penalizaciones por falla a la exclusividad, premios por la exclusividad, que es lo que hace la gran distribuidora”, explicó.
En ADN Radio le preguntaron también sobre la viabilidad de llevar a cabo esta recomendación, ante lo cual Saavedra explicó que se puede subsanar: “Es arreglable, independiente de los contratos que existan. Cuando hay mal funcionamiento de los mercados, el Gobierno tiene ciertas facultades, entre otras ir al Parlamento para que se dicten nuevas leyes, modificar reglamentos, etcétera que permitan que el mercado funcione mejor. Y eso, insisto, independiente de los contratos”. En TVN 24 Horas, aseguró que si se concretan estas recomendaciones: “…ciertamente va a generar una dinámica de presión de los precios a la baja”, que se estima disminuir en alrededor del 15%.
La pregunta más frecuente de los medios, haciéndose cargo también de las reacciones en redes sociales, fue respecto de sí se puede establecer que hay colusión de los precios, pues el informe no lo plantea así. Y esto es, afirmó Saavedra a CNN Chile, porque los datos no dan para sostener una acusación de esa naturaleza: “¿Se pusieron de acuerdo para poner precios altos?, no. La información no muestra eso. Esto es como oler a humo, pero no sabes si el humo está en tu casa y hay que salir corriendo, o el humo viene de 2 kilómetros de distancia y entró por la ventana. Entonces, hay humo, y hay que hacerse cargo del humo que hay. Y como el fiscal dice, hay otra división en la Fiscalía que podría, no lo sé, estar mirando estos antecedentes a ver si se configura colusión. Pero los datos que nosotros tenemos a la vista, que es el estudio y conversar los resultados con la gente de la Fiscalía, no muestran colusión. Por eso me imagino que el fiscal se cuida de usar esa palabra tan odiosa, pero los datos no dan, por ahora, para decir: aquí, hay colusión”.
En esa línea, aseguró a ADN Radio que la conclusión es que estas tres empresas: “Tienen poder de mercado y utilizan ese poder de mercado para su provecho. Eso significa que, donde el precio internacional del petróleo bajó, las personas tuvieron la oportunidad de seguir gastando lo mismo y las compañías lo utilizan simplemente aumentando su margen”, recordando que en esta industria: “…opera el mercado, sin reguladores; la regulación es más bien de calidad, de estándares de seguridad de los cilindros, pero no es una regulación de precios”.
Sobre las explicaciones de las distribuidoras cuestionadas, como Lipigas que atribuyó el incremento del precio al consumidor final, al alza del precio internacional del petróleo, señalando que este aumentó en los últimos 12 años en un 100%, Saavedra enfatizó en CNN Chile: “Es una explicación. Pero me parece que no se hace cargo de lo que muestra el estudio, que es, desde el 2014 en adelante, que es cuando cae el precio internacional del petróleo, y por lo tanto cae el precio del GLP. Desde el 2014 al 2020, lo que se observa es un aumento de los márgenes de las empresas […]. Con la explicación de un año, uno no puede hacerse cargo de lo que sucedió durante 6 años. Es una explicación que no da cuenta de todo lo que dice y argumenta el estudio”.
Mercado del Gas Natural (GN): Metrogas se burló de la ley
“En el caso de Metrogas, se creó una empresa ficticia, una empresa espejo que compra barato y le vende caro a Metrogas para de esa manera aparezca Metrogas cumpliendo con el límite de rentabilidad que le exige la ley. Si uno toma en conjunto Metrogas más su empresa Agesa, las rentabilidades, ciertamente, superan con creces la rentabilidad legal”. Así lo sostuvo Saavedra en entrevista a TVN 24 Horas al ser consultado por el caso del mercado del gas natural (GN).
Los datos del estudio muestran que Metrogas, a través de su división Aprovisionadora Global de Energía S.A. (Agesa), pudo sortear la norma que establece un máximo de rentabilidad para las empresas distribuidoras de gas natural, al acogerse a un artículo transitorio de la Ley 20.999 (promulgada en febrero 2017); una ley que, dicho sea de paso: “Mira con mucho cuidado las relaciones verticales de las empresas distribuidoras de GN. Ello se debe a que existe el riesgo de que una empresa distribuidora de GN disminuya su tasa de rentabilidad por medio del aumento “artificial” de sus costos, traspasando rentabilidad a una empresa integrada verticalmente que no esté sujeta a la tasa de rentabilidad”, se señala en el informe. De ahí que la norma exige que las compras de GN entre empresas relacionadas se realicen, necesariamente, a través de licitaciones públicas e internacionales. Sin embargo, el artículo transitorio estableció: “…una excepción a la regla anterior para aquellos casos en que, con anterioridad a su publicación, existiera un contrato de suministro de GN entre una empresa distribuidora de GN y una empresa relacionada”.
Y, justamente, Metrogas se acogió a esa excepción porque, tan solo meses antes de la promulgación de la citada ley, selló un contrato de suministro con Agesa (julio 2016) que dura hasta el 2030; una división de Metrogas creada en junio 2016. Y de acuerdo al informe, los costos de Metrogas aumentaron de manera importante aun cuando los del resto de actores no tuvieron similar variación.
Es así como en el estudio, se pudo constatar que: “Metrogas, a través de una empresa integrada verticalmente y no sujeta a regulación, como es Agesa, aumentó el costo de la prestación de su servicio de distribución de GN, lo que ha afectado y sigue afectando –y, si no se remedia, seguirá afectando hasta el 2030– el precio del gas natural residencial pagado por los clientes de Metrogas” que desde el 2017, se ha incrementado entre un 12,7% y 20, 2%, “equivalentes a entre US$ 78 y US$ 87 millones anuales”.
En ADN Radio, Saavedra dijo que esta operación de Metrogas: “Es burlarse de la ley. Estas son las cosas que hacen mucho daño a la clase empresarial, que tiene a la gente en estado de alerta […] la gente saca conclusiones quizá equivocadas o quizá no equivocadas, pero puede generalizar a partir de una experiencia empresarial que, ciertamente, es más que cuestionable, no solo desde el punto de vista ético sino moral”.
A su juicio: “La ley es clara, en que se permite lo que se hizo, pero la ley fue utilizada y eso a mí no me cabe, pero ninguna duda el hecho que esta empresa se divida cuando la ley está prácticamente en la etapa final, aprovechando un articulado – que intentó ser benevolente respecto de los contratos que ya tenían las empresas con empresas relacionadas- para crear una empresa relacionada y rentar. Eso lo que hace es crear un tremendo daño a la credibilidad de la clase empresarial, y de una economía de mercado que ya está puesta en demasiada duda en este país. Deberíamos todos escuchar una explicación de Metrogas”.
Sobre este caso, la recomendación de la FNE apunta a: “…modificar el cálculo de la tasa máxima de rentabilidad de las distribuidoras de gas natural conforme a la Ley de Servicios del Gas, de tal modo que la fórmula considere la rentabilidad de todo el grupo económico verticalmente integrado”.
Otra recomendación: “Consiste en precisar el régimen de acceso abierto a las redes de transporte de gas natural, a través de una regulación detallada, ya sea en a nivel legal o reglamentario, de la forma en que debe funcionar este sistema, otorgando potestades a la SEC en caso de negativa al acceso y estableciendo un mecanismo adecuado y expedito de resolución de conflictos”.
Sobre las recomendaciones en general de la FNE en torno al mercado del GLP y GN, Saavedra aseguró que la Fiscalía hizo un trabajo bastante serio: “…y a lo que llegaron ellos, creo que es incuestionable y es duro”.
Revive acá las entrevistas al académico Eduardo Saavedra
- https://www.adnradio.cl/economia/2021/10/08/experto-que-asesoro-a-la-fne-por-gas-a-lo-que-llegaron-es-incuestionable.html
- TVN 24 Horas
- https://fen.uahurtado.cl/2021/noticias/23129/ (CNN Chile)